Изъяны ДНЯО и практики его применения

Несмотря на явное преобладание позитивных результатов четвертьвековой истории Договора, было бы неправильно считать, что сам он, так же, как и практика его претворения в жизнь, лишены изъянов и недостатков. Необходимость остановиться на этой стороне проблемы диктуется двумя обстоятельствами: важностью совершенствования политики нераспространения ядерного оружия (что является стратегической целью) и тактической задачей критики, особенно в преддверии Конференции по продлению ДНЯО, аргументации противников Договора, которые не только используют его отдельные объективные слабости, но и спекулируют на приписываемых ему изъянах.

Главный из недостатков политики нераспространения проистекает не из содержания самого Договора, а из факта неполного охвата им государств мирового сообщества.

Впечатляющий рост числа государств, подписавших и ратифицировавших Договор, приводится в таблице.

Из представленной таблицы со всей очевидностью следует вывод, что наиболее интенсивно присоединение к ДНЯО шло в последние годы, т.е. после окончания "холодной войны".

Вместе с тем через 25 лет после вступления в силу Договора в мире все еще существует группа государств, разрабатывающих свои военные программы и в этой связи принципиально не присоединяющихся к Договору. В эту группу входят Израиль, Индия, Пакистан. По имеющимся данным, использовав свое неучастие в ДНЯО, эти страны стали де-факто обладателями военных ядерных средств и стремятся с этих позиций решать собственные региональные проблемы, а также повышать свою роль на мировой арене.

Естественно, их положение не во всем одинаково. Если одна из них, имея за спиной мощную поддержку стратегического союзника, внешне спокойна при критике ее статуса как "неофициального" ядерного государства, то другие, ощущая на себе достаточно сильное давление международного сообщества, предлагают внешне компромиссные, а по сути, отрицающие Договор варианты своего присоединения.

Наличие в мире неприсоединившихся к ДНЯО де-факто ядерных стран, по мнению экспертов СВР России, является самой главной угрозой режиму нераспространения. Дело не только в том, что "независимые подходы" таких стран становятся примером подражания для "пороговых" (т.е. стран, приблизившихся к обладанию ядерным оружием) и "околопороговых" (т.е. принявших принципиальное решение о производстве ядерного оружия, но еще не имеющих для этого соответствующей базы) государств. Еще более опасным является потенциальная возможность превращения этих неприсоединившихся к Договору стран в "пролиферантов" ядерного оружия. Не связанные обязательствами, накладываемыми участием в Договоре, они при определенных условиях вполне в состоянии предоставить свои возможности для создания ядерных арсеналов "пороговых" и "околопороговых" стран.

Наличие неприсоединившихся к ДНЯО ядерных государств оказывает также и косвенное негативное воздействие на международные отношения. В результате этого стала в ряде случаев возможной подмена проблем укрепления одобренного 172 странами международного режима проблемами уступок, имеющих целью удовлетворить амбиции стран, не желающих признать этот режим. Бывает и так, что переговоры о таких уступках используются заинтересованными посредниками для укрепления своих собственных позиций в "упирающейся" стране или в регионе в целом.

В этой связи не может не вызвать ряд вопросов стремление США решить, в основном на двусторонней основе, конфликт с мировым сообществом КНДР, заявившей о выходе из ДНЯО. Заключенное в результате сепаратных переговоров рамочное соглашение (перспективы реализации которого на сегодняшний день, надо прямо сказать, еще туманны) фактически несколько отодвинуло ДНЯО и МАГАТЭ в сторону, отсрочив на 4-5 лет осуществление полномасштабных гарантий МАГАТЭ на ядерных объектах КНДР. Кроме того, рамочное соглашение создало заманчивый прецедент для других стран, у которых появилась потенциальная возможность получить определенные дивиденды в обмен на свой невыход из Договора. Причем этим путем в принципе можно пойти и не только в ядерной области.

Сепаратные переговоры с Северной Кореей, по мнению экспертов СВР России, благодаря усилиям МАГАТЭ, возобновившему инспекции, все-таки приобрели международный характер. Именно в результате того, что соглашение было одобрено мировым сообществом, ДНЯО и МАГАТЭ "возвращаются" на территорию КНДР. Однако можно ли гарантировать, что в случае новых сепаратных попыток вернуть на путь истинный страны, отказывающиеся принимать ДНЯО, мы не столкнемся с крайне негативными в отношении Договора ситуациями?

Принципиальная слабость позиции стран, стремящихся остаться с ядерным оружием, но вне ДНЯО, состоит в том, что, ставя себя в исключительное положение по отношению к Договору, они не могут рассчитывать на то, что международное сообщество обеспечит реальные рычаги выполнения Договора их потенциальными противниками. Вряд ли можно поддержать и тех, кто проводит фактически политику двойного стандарта в отношении "неофициальных" ядерных и "пороговых" стран. Если они находят оправдание или просто смотрят "сквозь пальцы" на приобретаемый в обход ДНЯО ядерный потенциал отдельными государствами, то это практически стимулирует встречные тенденции у других — тех кто считает эти государства своими потенциальными противниками в региональных конфликтах.

В преддверии Конференции по продлению срока действия ДНЯО особое значение приобретает позиция большой группы ближневосточных стран. Ряд арабских государств заявил о своем намерении придерживаться негативной линии в отношении Договора, мотивируя это отказом Израиля от вступления в него. Как считают эксперты СВР России, если даже удастся под давлением изменить позицию арабских государств, в долговременном плане выход из тупика зависит от политики Израиля. Позитивные процессы в ближневосточном урегулировании, поиски компромиссов, происходящие накануне Конференции по пролонгации ДНЯО, представляют Тель-Авиву уникальный шанс для того, чтобы по крайней мере начать движение в конструктивном направлении. Это будет должным образом оценено мировым сообществом, которое, несомненно, примет во внимание и реальные проблемы обеспечения безопасности израильского государства. Складывается впечатление, что договоренность о посещении египетскими экспертами одного из израильских ядерных научных центров в обмен на аналогичный визит израильтян на оборонные объекты Египта подтверждает сведения о том, что в Тель-Авиве начали искать формулу развязки по ДНЯО. Если этих и других аналогичных шагов не произойдет, можно предположить, что ядерная политика Израиля зайдет в еще больший тупик.

Неприемлемость для дела мира наличия ядерных стран вне Договора о нераспространении ядерного оружия очевидна. Следовательно, использование мировым сообществом своего авторитета для устранения этого противоречия в пользу ДНЯО должно восприниматься как одна из основных целей укрепления режима, определяемого Договором.

Еще одной выявившейся слабостью Договора и практики его осуществления являются изъяны контроля за ядерной деятельностью. Это привело к тому, что созданный в результате научно-технического прогресса в ряде стран как участников Договора, так и неприсоединившихся к нему, научный и промышленный потенциал объективно открывал им путь к обладанию ядерным оружием.

Серьезной стала проблема ограничения и "вертикального" распространения.

На сегодняшний день фактически существует только один всеобъемлющий налаженный механизм международного контроля, функционирующий в рамках МАГАТЭ в течение уже более 20 лет. Он сыграл, по всеобщему признанию, положительную роль в укреплении режима нераспространения ОМУ. Вместе с тем МАГАТЭ оказалось не способным полностью гарантировать обнаружение скрытно реализуемых военных программ, потенциально ведущих к созданию ядерных взрывных устройств. Это со всей очевидностью продемонстрировали события начала 90-х годов, показавшие ограниченные возможности МАГАТЭ обнаруживать незаявленную ядерную деятельность.

Важным испытанием Договора явилась вскрытая Спецкомиссией ООН в 1991 году военная ядерная деятельность одного из участников ДНЯО — Ирака. Принципиальное значение имеет то, что данный факт был обнаружен, по сути, случайно. Инспекции, проводимые специалистами этой организации в течение 10 лет в Ираке, не позволили своевременно раскрыть секретную программу создания ядерного оружия в этой стране. Не будь "Бури в пустыне" — не было бы Спецкомиссии и резолюций СБ ООН 687 и 715 о ликвидации в Ираке накопленного потенциала ОМУ, в том числе наработок в области ядерного оружия. Этот факт, безусловно, ослабил доверие многих к системе мер контроля за реализацией Договора.

Подлило масла в костер критиков Договора и объявление Южно-Африканской Республикой наличия у нее шести ядерных взрывных устройств, которые в последующем были демонтированы.

Несовершенство контрольных механизмов МАГАТЭ в случаях с Ираком, ЮАР и некоторыми другими привело к тому, что возникшие острые проблемы решались не обязательно в рамках Договора, а это, по мнению экспертов, несомненно, тоже должно привлечь внимание к необходимости, в первую очередь, совершенствования контрольного механизма МАГАТЭ.

Подчеркиваем еще раз, что все это, естественно, не умаляет значения ДНЯО и тем более не является основанием для отказа от единственного глобального соглашения в ядерной области и единственно существующего механизма контроля над ядерной деятельностью. Однако совершенствование и развитие системы гарантий и всего механизма МАГАТЭ становятся проблемой, требующей для своего решения серьезных усилий со стороны мирового сообщества. Целью реформы должно стать повышение способности МАГАТЭ выявлять незаявленную ядерную деятельность, и в первую очередь, признаки военной направленности ядерных программ отдельных государств.

Резкой критике, особенно со стороны ряда развивающихся стран, подвергается режим Договора в сфере доступа к оборудованию, информации и технологиям использования ядерной энергии в мирных целях. Декларируется, что положения статьи IV ДНЯО, обязывающие всех его участников способствовать равноправному сотрудничеству в этой области, не выполняются в должной мере представителями индустриального мира. Более того, утверждается, что формально на пользу, а фактически в нарушение Договора чинятся целенаправленные препятствия для доступа к современным технологиям.

Такая критика не во всем безосновательна. Однако можно сказать, что ее объектом должен быть не сам ДНЯО, а, скорее, политика ряда индустриальных государств, ужесточивших контроль за экспортом ядерных материалов и технологий на основе других режимов (например, соглашение группы ядерных поставщиков о контроле за материалами двойного назначения от 1992 года). Дело в том, что такие ограничения, которые, несомненно, могли бы создать серьезную преграду на пути распространения, не универсальны сами по себе. Некоторые влиятельные страны, проводя раздел государств "третьего мира" на "дружественные" и "недружественные", определяя их правительства как "ответственные" и "безответственные", вольно или невольно дают повод для недовольства.

Вместе с тем в ряде случаев такие ограничения или требования таких ограничений диктуются отнюдь не интересами нераспространения, а куда более прозаичными целями, связанными с конкурентной борьбой на рынках. Нередко подоплека таких ограничений имеет чисто политический характер. Так, например, США выступили резко против подписанных Россией с Ираном соглашений в области мирного использования ядерной энергии. Особенно острую критику вызвало соглашение о поставке Россией в Иран легководных ядерных реакторов, которые в силу технических параметров, заложенных в них, нельзя эффективно использовать для наработки необходимых расщепляющихся материалов оружейного качества. К тому же соглашения предусматривают контроль МАГАТЭ над всеми сооруженными ядерными объектами в Иране.

Российско-иранское сотрудничество могло бы стать своеобразным полигоном, на котором будет предметно прорабатываться возможность и необходимость выполнения государством — членом "ядерного клуба" своих обязательств по статье IV ДНЯО, согласно которой участники Договора должны способствовать равноправному, недискриминационному сотрудничеству в области мирной ядерной энергетики, но при этом не допускать условий для распространения ядерного оружия. Таким же примером (при соблюдении недискриминационных подходов в отношении стран, желающих принять участие) может стать и сотрудничество в деле замены северокорейских газографитовых реакторов на легководные.

Здесь должны существовать не две, а одна логика — в противном случае можно спровоцировать дополнительный негативизм в отношении ДНЯО, что крайне невыгодно международному сообществу. Но это отнюдь не снижает, а, напротив, подчеркивает необходимость поставить заслон на пути тех поставок, которые действительно могли бы способствовать созданию ядерного потенциала в том же Иране или КНДР.